The Sanctions Trap: How Domestic Politics May Choke Off America’s Chance for Reconciliation with Iran

Gastbeitrag von Jordan Schneider

The 112th Congress, considered one of the most polarized in history, found at least one major policy issue that could secure universal bipartisan agreement. Last November the Senate voted 100-0 to dramatically tighten sanctions on Iran. The White House had hoped for less drastic action that would have allowed for more flexibility on enforcement, but Congress would not be deterred. Over the past year, due to congressional action the US has targeted entities that deal with Iran’s Central Bank and even threatened allies should they not significantly pare down their Iranian oil imports. The Hill’s hard line has had its intended effect: unforgiving legislation, paired with skillful diplomacy, has wreaked havoc on Iran’s economy, dramatically increasing inflation and shaving whole percentage points off GDP growth.[1]

As talks with Iran resume in 2013, the United States finds itself in a promising negotiating position. Sanctions are most likely to change state behavior when first implemented, before society adjusts to lower living conditions and government gains a larger share of the remaining economic activity through control of illicit trade. In order for talks to be successful, the US must be able to quickly offer incentives for significant changes in behavior that allow Iran’s leadership to back down from its nuclear program while saving face.

Yet American negotiators may be unable to offer much. In building tough international sanctions, the US has caught itself in a sanctions trap. Congressionally enacted sanctions have opened a window for negotiation by giving the US extra leverage, but the very environment that gave rise to the sanctions will make it extraordinarily difficult to roll them back. Without Congress granting the President the ability to offer carrots in a negotiation, a diplomatic effort will not succeed. America will then be left with the unappetizing options of ordering a military strike or learning to live with an Iranian bomb.
Members of Congress have little individual incentive to vote to provide the President more leeway on sanctions enforcement. No Congressperson would want to give their opponent an opening to run attack ads featuring Ahmadinejad thanking them for making his life easier. Furthermore, the praise for success of any shift in US policy would boost the President’s, not any individual Congressperson’s, stature.

In order for the President to be able to deescalate the current tension with Iran by pairing favorable actions with appropriate loosening of sanctions, the current debate has to shift. Both respected former national security officials and the public at large must shift the terms of the domestic Iran debate to allow the Congress to alter legislation.

The Senate’s ratification battle over the New START treaty in 2010 may act as a playbook for the policy mandarins. Senior experts from both sides of the aisle made it abundantly clear that ratification of the treaty was correct policy. An op-ed co-written by Henry Kissinger, George Shultz, James Baker III, Lawrence Eagleburger and Colin Powell provided cover for Senators to tell their constituencies that they were acting in the interests of the American people.[2] These old hands were proactive in shoring up support: when a wavering Susan Collins noted that George H.W. Bush’s support for the treaty would help her make up her mind, he issued a one sentence statement to that effect.[3] Many of the same former government officials would agree that flexibility in the sanctions regime provides the best possibility to both halt Iran’s nuclear weapons program and stave off war.

The American public could also play a substantial role in creating the domestic political acceptance of a diplomatic solution. Letter writing campaigns and constituents’ visits that stress how voters would prefer to avoid another war should a viable diplomatic solution emerge. Hearing from a war-weary public may convince hawkish politicians to give the President more negotiating latitude.

Congress’ hard line has successfully created bargaining chips for American negotiators. Yet the danger missing an opportunity to shift course is real, as Congress has a recent history of scuttling potential openings with Iran. On March 5th, 1995, American oil company Conoco signed a deal to develop two oil and gas fields in Iran. Though at the time it was not illegal for American companies to win Iranian concessions, none had done so since Iranian students took Americans hostage in 1979. Months after the deal was announced, then President Rafsanjani told Peter Jennings that his country decided to go with Conoco “to send a message to the United States,” even though he had to overcome “a lot of difficulty” in his government to offer the Americans the deal.[4]

Yet as soon as Congress got wind of the contract, any chance for repairing relations fell apart. The political environment did not allow for an interpretation of Iran’s concession as a positive step. The “deeply distressed” Chair of the Senate Banking Committee, Alfonse D’Amato, called for hearings to tighten sanctions. In order to head off the rising tide of criticism, President Clinton decided to kill the deal before Congress could do it for him. A ten-day gale of congressional politics had destroyed an opportunity to rethink America’s future relationship with Iran.

The first months of 2013 provide a uniquely promising opportunity for the US and Iran to head off further conflict before Iran develops a nuclear missile. Congress’ hardball and the Executive’s skillful diplomacy have squeezed the Iranian economy tremendously. But dire rhetoric and the toxic atmosphere in Congress will make it more difficult for President Obama to shift policy should Iran make a legitimate gesture towards reconciliation, as it did in 1995. If the Administration, senior former government officials, and the public do not begin to lay the groundwork for easing sanctions at home, Congress will quickly extinguish any hope for an understanding.

[1] Cordesman, Anthony, Bradley Bosserman, Sam Khazai, and Bryan Gold. “U.S. Iranian Strategic Competition: Sanctions, Energy, Arms Control, and Regime Change.” CSIS. October 16, 2012. http://csis.org/files/publication/120124_Iran_Sanctions.pdf.
[2] Kissinger, Henry, George Shultz, James Baker, III, Lawrence Eagleburger, and Colin Powell. “The Republican Case for Ratifying New START.” Washington Post. December 02, 2010.
[3] O’Brien, Michael. “George H.W. Bush Urges Senate to Ratify New START.” The Hill. December 08, 2010.
[4] Ernest H. Preeg, Feeling Good or Doing Good with Sanctions: Unilateral Economic Sanctions and the U.S. National Interest (Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies, 1999), pg. 85.

Jordan Schneider is a senior at Yale University and former White House intern. He volunteered with the Democratic National Convention in Charlotte, blogging for the official Convention website.

(Photo Illustration: Jared Rodriguez / t r u t h o u t; Adapted from: jamesomalley, erjkprunczyk, mohammadali)

Adam Conner: Lessons from 2012

Am Donnerstagabend war Adam Conner, seines Zeichen Manager Public Policy von Facebook in Washington D.C., zu Besuch im BASE_camp und hat einen interessanten Vortrag über Erfahrungen und Erkenntnisse der letztjährigen US-Wahl aus Sicht von Facebook gehalten. Herausgekommen sind einige überraschende und einige weniger überraschende Fakten.

Zu Beginn seiner Präsentation ging Conner kurz auf den allgemeinen Charakter von Wahlen in den USA ein und stellte dabei heraus, dass wir im Zeitalter der “Social Elections” angekommen sind. Inhalte werden schneller und leichter verteilt als früher, die Menschen sind vernetzter und Wahlkampf findet nicht mehr primär im Lokalen statt sondern bedingt durch die “neuen Medien” überall. “Influence is no longer contained geographically”
Dies war zugleich der Übergang zur Bedeutung von Social Media und sozialen Netzwerken im Wahlkampf. Hier präsentierter er einige spannende Zahlen rund um Facebook. So ist die Anzahl an wahlberechtigten Amerikanern mit einem Profil auf Facebook höher, als die Anzahl derer, die tatsächlich wählen war. So gesehen ist Facebook also attraktiver als Wählen zu gehen, zeigt aber zugleich, welch großes Potential Facebook zur Wähleransprache- und Mobilisierung bietet.

Hier noch einige weitere Zahlen:

Menschen die auf Facebook sind…
…zu 57% eher bereit, einen Freund und Arbeitskollegen zum Wählen zu überreden.
…2,5 Mal eher bereit, eine Wahlkampfveranstaltung zu besuchen.
…zu 43% eher bereit Wählen zu gehen, als andere.

Und die 34 Millionen Fans von Barack Obama auf Facebook sind mit 98% der US-Bevölkerung verknüpft.

Im Anschluß gab es einige sehr interessante Einblicke in die Strategien und Vorgehensweisen von Barack Obama und Mitt Romney in Bezug auf Facebook. Das Team um Mitt Romney nutzte beispielsweise das Geotargeting intensiv. So wurden täglich 40-50 Nachrichten abgesetzt, die nur für einen bestimmten Nutzerkreis der Fans sichtbar waren.
Barack Obama’s Team zielte vor allem darauf ab, Nutzer dazu zubewegen Inhalte der Kampagne mit ihren Freunden zu teilen. Auf allen Online-Präsenzen gab es deshalb eine starke Einbindung von Facebook-Sharing-Funktionen und auch hier mit der Möglichkeit, Inhalte nur mit bestimmten Freunden zu teilen. Der Hintergrund: Empfehlungen von Freunden sind authentisch und werden besonders hoch vom Empfänger eingestuft.
Eine weitere Erfahrung die das Team um Obama machte war, dass Fotos, die Obama möglichst menschlich zeigten, die höchste “Responserate” erzeugten. Authentizität gewinnt. Das beste Beispiel hierfür ist wohl das Foto aus der Siegesnacht.

Zum Abschluß präsentierte Adam Conner die vier, aus seiner Sicht, wichtigsten Erfolgsfaktoren (im englischen Original):

1. Targeting is important
2. Messengers are just as important
3. Friends talking to friends is the most powerful
4. Voters are people

Der US-Haushaltsentwurf – Ein Schauspiel der Verhandlungslehre

Wie so oft bei schwierigen Verhandlungen: Die Deadline für die Verhandlungen rückt drohend näher und ein Übereinkommen findet erst in den letzten Stunden oder gar Minuten statt. Wer die Debatte über den Haushaltsentwurf in den USA verfolgte, konnte einige Filetstücke der Verhandlungslehre erkennen:

Die Washington Post zog über die Verhandlungen folgendes Resümee: Es ist wie eine Prämisse, die sich durch die Geschichte der Amerikanischen Politik zieht: Dem Weißen Haus fehlt es an Verhandlungsgeschick, die Republikaner im Repräsentantenhaus sind in ihrem Handeln unvernünftig. So ist das Land gefangen zwischen Pragmatikern, die ihre Basis in der Fraktion nicht halten können und Radikalen die kompromissunfähig sind.

Weshalb ist das so? Werfen wir einen Blick auf die vergangenen Verhandlungen zum Fiscal Cliff:

Die Auseinandersetzungen um das Haushaltspaket war mehr als ein zwei Parteien-Konflikt, der zwischen Präsident Barack Obama und dem Sprecher des Repräsentantenhauses, John Boehner, ausgetragen wurde. Die beiden großen Parteien sind in sich so vielschichtig, dass die internen Verhandlungen mindestens genauso intensiv sind, wie die mit dem Gegenüber. Dies ist insbesondere bei den Republikanern aktuell eine Achillesverse. Deren interne Geschlossenheit hatte bereits im Verlaufe der US-Präsidentenwahl ziemliche Gräben zwischen den parteiinternen Streuungen offenbart.

Das klassische Harvard-Konzept der Verhandlungen spricht in diesem Zusammenhang von dem sogenannten “inside out” Problem. Um diesem Problem Herr zu werden muss die Verhandlungsführung in seiner Fraktion verschiedene Repräsentationsfragen klären. Welche Gruppen vertreten welche Interessen, mit welcher Präferenz und welcher Gewichtung? Wer spricht für welche Gruppen und wer ist Meinungsführer? Erst wenn diese Fragen geklärt sind, kann ein Verhandlungsziel und der Verhandlungsspielraum intern definiert werden. Dieses Verfahren ist bei Haushaltsdebatten besonders komplex, weil praktisch alle Politikbereiche miteinbezogen werden. Dies wird zusätzlich behindert, wenn radikale Bewegungen wie die Tea-Party in den eigenen Reihen keine umsetzbaren Lösungen anbieten.

Ein wichtiger Aspekt ist die Persönlichkeit der Verhandlungs- und Meinungsführer. Das Auftreten und die vergangene Zusammenarbeit von Politikern spielte bei der Haushaltsdebatte eine große Rolle. Zunächst war der Einbezug von Timothy Geithner als Verhandlungsführer von Barack Obama ein Angebot an die Republikaner. Geithner genoss ins seiner Funktion als Finanzminister parteiübergreifendes Ansehen und hatte bei den Republikanern einen besseren Stand als der Amtschef des Weißen Hauses, Jack Lew, der normalerweise solche Verhandlungen führt. Jedoch konnte Geithner das Misstrauen zwischen Obama und Boehner nicht ausräumen.

Obama, so wurde von den Republikanern vorgeworfen, wäre nach seinem Wahlsieg zu selbstsicher und zu konfrontativ in die Verhandlungen gegangen. In Boehner sahen die Demokraten anderseits keinen Garant für die Durchsetzung der Verhandlungsergebnisse in den eigenen Reihen. Bis Mitte Dezember waren daher praktisch keine Verhandlungsfortschritte zu erkennen. Schließlich waren es die Parteiveteranen Joe Biden und Mitch McConnel, die bereits seit langem als politische Traumkombination gelten, die die Verhandlungen mit altmodischen Hinterzimmerdeals wieder auf Trab brachten.

Das entscheidende Kriterium im Haushaltsstreit war jedoch das Batna (Best Alternative to Negotiated Agreement), die beste Alternative, die einem potentiellen Verhandlungsergebnis entgegensteht. In Verbindung zum enormen Zeitdruck und den chaotischen Zuständen auf dem Capitol Hill, von denen die Presse in den letzten Wochen berichtete, hatte das Batna die beiden Parteien schließlich in letzter Minute zu einem Verhandlungsergebnis geführt:

Die beiden Parteien steuerten letztlich auf zwei selbstgeschusterte Optionen zu: Entweder sie schaffen eine überparteiliches Verhandlungsergebnis mit allgemeiner öffentlicher Erleichterung oder sie scheitern und leben mit den Konsequenzen, die im Vorfeld drastisch formuliert wurden: Rezession, Herabstufung der Kreditwürdigkeit, höhere Zinssätze sowie katastrophale Folgen für die Weltwirtschaft. Eine ziemlich schlechte beste Alternative.

Noch schlechter sah diese Alternative zum Schluss für die Republikaner im Repräsentantenhaus aus: Der Senat hatte vor Neujahr das letzte Verhandlungsergebnis abgesegnet – da standen die republikanische Mehrheit und ihr Verhandlungsführer Boehner vor folgender Wahl: Entweder sie würden ihren Forderungen standhalten und weitere Budgetkürzungen dem Haushaltsentwurf hinzufügen. Damit wäre die Chance groß gewesen, dass der Entwurf definitiv gescheitert wäre – mit der Konsequenz, dass die republikanischen Abgeordneten die öffentliche Verantwortung für den höchsten Steueranstieg in der Amerikanischen Geschichte hätten übernehmen müssen. Oder sie konnten den Entwurf  des Senats annehmen. Das Ergebnis ist bekannt.